受疫情沖擊、經(jīng)濟(jì)下行、樓市、土地市場(chǎng)低迷等影響，地方財(cái)政收入下滑，而民生、債務(wù)等剛性支出不減，收支矛盾加劇。

近日，中國財(cái)政科學(xué)研究院發(fā)布的《2022年地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行調(diào)研報(bào)告》（下稱《報(bào)告》），從更多的視角，讓外界了解基層財(cái)政的現(xiàn)實(shí)困難。

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，去年全年地方一般公共預(yù)算本級(jí)收入同比下降2.1%，地方政府性基金預(yù)算本級(jí)收入同比下降21.6%。去年全國地方一般公共預(yù)算支出比上年增長6.4%；地方政府性基金預(yù)算支出比上年下降4.7%。

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由于地方本級(jí)收入受到明顯沖擊，地方更加依賴中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付來維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)。2022年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付為9.71萬億元。《報(bào)告》稱，轉(zhuǎn)移支付成為地方政府維持基本運(yùn)轉(zhuǎn)的主要資金來源，2022年地方財(cái)政自給率為48.4%，比上一年下降4.3個(gè)百分點(diǎn)，地方財(cái)政脆弱性風(fēng)險(xiǎn)日益上升。

為了對(duì)沖經(jīng)濟(jì)下行壓力，近些年地方發(fā)債規(guī)模大增，相應(yīng)還本付息壓力也增加。地方償還本金可以依賴借新還舊，但利息必須要財(cái)政資金償還，2022年地方政府債券利息突破1萬億元，達(dá)到11211億元，同比增長近21%。

《報(bào)告》稱，地方債付息增速較快，沖擊基層政府可用財(cái)力。一些地區(qū)債券利息規(guī)模快速增長，疊加疫情沖擊、土地出讓等收入下滑影響，對(duì)基層財(cái)政承受能力的沖擊較大。例如，西部某縣2020~2022年債務(wù)利息年均增長10.66%，每年在“三保”（保基本民生、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)）的前提下，難以有多余的預(yù)算資金償還政府債務(wù)利息。

《報(bào)告》顯示，地方政府債券利息支付占地方政府綜合財(cái)力的比重從2019年的2.56%上升至2022年的3.98%。如果考慮利用財(cái)政資金還本，地方利用財(cái)政資金償還本息占地方政府綜合財(cái)力的比重從2019年的3.2%上升至2022年的5.35%。

基層財(cái)政庫款保障水平也是觀察基層財(cái)政運(yùn)行情況的一個(gè)窗口。從庫款管理要求看，0.3是一個(gè)臨界值，這意味著庫款可保障轄區(qū)內(nèi)9天（30天×0.3=9天）的支出需求。若低于0.3臨界值，則會(huì)觸發(fā)庫款保障預(yù)警。

《報(bào)告》稱，財(cái)政收支增速分化，加劇基層財(cái)政庫款保障壓力。

中國財(cái)政科學(xué)研究院針對(duì)全國521個(gè)市縣的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，有37.04%的地區(qū)庫款保障水平低于0.3的臨界值，有7.68%的地區(qū)勉強(qiáng)維持在0.3的臨界值水平。近50%市縣的庫款勉強(qiáng)維持在0.3或低于0.3的實(shí)際情況，這與財(cái)政相關(guān)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)存在差異。

“基層財(cái)政部門普遍反映，為維持庫款最低保障水平，有相當(dāng)一部分支出政策未兌現(xiàn)，形成相當(dāng)規(guī)模的應(yīng)付款。考慮到基層存在大量延期支付事項(xiàng)，年底預(yù)算平衡缺口規(guī)模可能被低估，因?yàn)閼?yīng)付款和收支缺口只是被掩蓋了，并沒有消失。”報(bào)告稱。

財(cái)科院調(diào)研中，庫款保障水平低于0.3的市縣中，有60.62%的地區(qū)認(rèn)為2022年年底庫款保障水平可能更加緊張。在庫款保障水平勉強(qiáng)維持0.3的市縣中，有70%的地區(qū)認(rèn)為年底庫款可能更加緊張。因此，庫款保障水平的矛盾可能加劇并后延。

《報(bào)告》認(rèn)為，近年來基建投資的資金來源結(jié)構(gòu)已經(jīng)從市場(chǎng)化融資為主轉(zhuǎn)向財(cái)政資金支撐為主。從中長期角度，財(cái)政資金驅(qū)動(dòng)的政府投資的回報(bào)率呈現(xiàn)邊際下降趨勢(shì)，可見政府性投資的邊際產(chǎn)出不斷下降，而政府性投資的財(cái)務(wù)成本主要依靠項(xiàng)目的收益進(jìn)行償還。因此，投資項(xiàng)目回報(bào)率下降也制約著宏觀調(diào)控政策的效果和后勁。

財(cái)科院測(cè)算發(fā)現(xiàn)，中國基礎(chǔ)設(shè)施的實(shí)際投資回報(bào)率雖有波動(dòng)但整體上逐步趨于下降，從2003年的32%降至2021年的25%。

為緩解基層財(cái)政收支矛盾，去年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付力度空前，各地財(cái)政多措并舉增收減支，總體上縣區(qū)財(cái)政運(yùn)行平穩(wěn)。

《報(bào)告》認(rèn)為，2022年財(cái)政部門負(fù)重前行，通過多層次政策有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。2023年經(jīng)濟(jì)預(yù)期雖有改善，但疫情放開和信心恢復(fù)等仍面臨較大不確定性，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)財(cái)政政策的期望可能會(huì)讓各級(jí)財(cái)政繼續(xù)承壓。

《報(bào)告》稱，針對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境等各領(lǐng)域的不確定性及其引致的公共風(fēng)險(xiǎn)，權(quán)衡好各類風(fēng)險(xiǎn)，基于風(fēng)險(xiǎn)邏輯確定優(yōu)先順序，有效對(duì)沖，實(shí)現(xiàn)公共風(fēng)險(xiǎn)最小化和國家治理效能的最大化。基于此，平衡好財(cái)政政策有效性與財(cái)政能力可持續(xù)性的關(guān)系，統(tǒng)籌各類財(cái)政政策工具，促進(jìn)財(cái)政政策加力提效，這對(duì)各級(jí)財(cái)政管理、應(yīng)對(duì)優(yōu)化調(diào)控方式、加快經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、推進(jìn)財(cái)政改革和社會(huì)改革提出更高的要求。

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